文章来源：第一财经

作者：梁相宜

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，中央赤字占比达近年最高水平，中央加杠杆力度明显；政策应更具稳定性和持续性以增强企业信心和预期。

《政府工作报告》中财政政策的基调延续了去年底中央经济工作会议的提法，既要发力，用好财政空间，更要优化政策组合、优化支出结构、提高支出效率，把钱花好，兼顾力度和效率效果，兼顾发展需要和财政可持续性；谋划长远推动新一轮财税体制改革，加强对高质量发展的财税支持。

2024年的赤字率预期目标尽管与去年年初赤字率持平，但是赤字规模、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元，超过去年赤字与专项债的7.68万亿元，也超过去年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。考虑到去年四季度发行的1万亿用于减灾防灾建设的特别国债，将主要在今年使用，今年的财政实际支出力度将明显增强（债务可用资金多出2万亿左右）。同时，今年还将稳妥以及标本兼治化解债务风险，长期要谋划新一轮财税体制改革。

中央要求2024年积极财政政策适度加力、提质增效。如何看待2024年3.0%财政赤字率？中央加杠杆力度增大，新增的赤字全部由中央承担，体现了怎样的趋势和倾向？会起到什么的作用？连续几年，拟发行超长特别国债，用意如何？中央加杠杆如何落实？如何加大存量隐性债务化解力度？结构性减税降费安排下，有哪些税费优惠新政可能出台？第一财经《首席对策》专访粤开证券首席经济学家罗志恒。

罗志恒的主要观点：

全口径看财政政策已经开始加力

十万亿财政“子弹”为全年经济托底

中央赤字占比达近年最高水平中央加杠杆力度明显

超长期特别国债作用表现在这四方面

超长期特别国债和地方专项债不是替代关系

短期主要是财政化债金融化债

中长期需稳定宏观税负水平减轻地方事权和支出责任

结构性减税降费聚焦科技创新和先进制造领域

政策应更具稳定性和持续性以增强企业信心和预期

全口径看财政政策已经开始加力

十万亿财政“子弹”为全年经济托底

第一财经：感谢接受我们的专访，聊聊两会的政府工作报告当中的对今年的财政政策的部署，这也是大家非常关注的。首先对3.0%的2024年的中央政府的财政赤字率怎么看？符合你的预期吗？

罗志恒：总体还是符合我们的一个预期和判断的。我们这一次3.0%这样的一个赤字率的设定，一方面体现了加力，另一方面体现了适度。怎么去理解？

第一，我们也可以看到3%赤字率与去年年初政府工作报告是持平的，似乎没有太大的变化，但是我们要看到赤字规模4.06万亿，比去年的3.8万亿有所增加，我们可以看到的绝对规模是有所增长。第二还有我们3.9万亿的专项债，比去年又增加了1000亿。除了这两个之外，还有一个就是超长期的特别国债，这个是1万亿，未来几年还会进一步的去发行，这三个加总我们可以看到加起来是8.96万亿，接近9万亿的这样的一个规模，这个规模跟我们的GDP的比值是6.6%的水平，去年是多少？6.1%。也就是从这个角度讲，我们从全口径的角度讲，6.6%是高于6.1%的，所以这就体现出了加力这样的一个基调。

那么同时我们还可以看到去年我们年底，因为我们要减灾防灾就发行了1万亿的特别国债，那么这1万亿有大部分资金是没有使用的。在今年能够投入到我们的实物工作量中，这么看来，我们的财政资金的规模有多大？我们有接近9万亿，8.96万亿的今年新增的，而且还有去年接近1万亿没有用的。

那么这么看下来的话，我们有10万亿左右的这样的子弹。那么跟去年的接近8万亿比较，我们又多了2万亿的资金，所以这就体现出来我们财政确确实实是积极的，要全面地去看待这样的一个赤字率的问题。

中央赤字占比达近年最高水平中央加杠杆力度明显

第一财经：尤其是我们看到这次中央加杠杆加得很明显，同时新增的赤字都由中央来承担，这说明了中央赤字现在扩张的整体意图还是非常明显的？

罗志恒：对，还是非常明显的。我们可以看一下，4.06万亿赤字里边7200亿是属于地方政府，那么这个数据是跟过去这些年都没有太大的一个变化的。那么也就是说今年4.06跟去年3.8万亿多的赤字比较，我们增加的这1800亿，全是中央政府来承担。那就意味着我们在整个全部赤字里边，我们中央赤字的占比进一步提高，我们可以看到是占82.3%，这个是我们最近这些年的最高的水平，这个是一个很明显的体现。

第二就是我们刚刚谈到了我们的超长期特别国债，这也是属于国债，属于中央的杠杆。那么加总来看下来的话，中央国债的比重，中央杠杆的水平，跟过去比有了一个明显的提升。为什么要做这样的一个调整？这实际上也跟这些年我们要优化中央和地方的债务结构有很大的一个关系。中央政府的这种加杠杆的能力更强，空间更大，同时中央政府举债的这种成本更低，举债的周期更长，所以这种结构的优化就意味着我们的债务风险是下降的。

超长期特别国债作用表现在这四方面

第一财经：刚才也提到了我们这次的政府工作报告最大的一个亮点就是拟发行超长期的特别国债，而且未来几年都要发行，今年发行1万亿，最主要的用意是什么？

罗志恒：我觉得这还是有很多深层次这样的一个考虑。第一，我们可以看到的就是顺应了我们当前经济社会发展的这种需要，我们要扩大总需求。我们当前经济总体处在这种疫后恢复向好的过程之中，但是基础还不够牢固，我们要扩大总需求。这1万亿的超长期特别国债，它用于这种重大的项目工程和提高我们的国家安全能力建设，那么是客观上有利于扩大总需求的。

第二，我们也可以看到，这种资金的使用，用于中长期的重大的事关全国性的项目，将有利于提高我们经济运行的效率。有了这些基础设施之后，经济运行的成本下降了，就跟1998年一样，搞了那么多的基础设施道路桥梁建设，这种物流成本就下降了。有利于去优化我们的这种供给结构，提高我们经济运行效率，提高这种潜在增速。这是第二重目标的考虑。

第三，就是优化中央和地方的债务结构，我们刚刚前面已经提到的，这也是客观上能够实现的。

第四，从现在就开始释放出未来几年都要发行超长期特别国债，实际上就有利于提升大家的信心，有利于稳定大家的预期，让大家看到今年有明年它也会有。实际上在90年代末，我们也是连续几年发的叫长期建设国债，那么从本质上我觉得是有些类似的。

第一财经：那个时候其实就起到了很好的扩大需求，对基础设施的投资的增加的作用。

罗志恒：对，需求端扩大投资需求，供给端优化供给结构。当时90年代末之后，我们的基础设施得到了很好的改善，我们的防洪的基础设施工程，我们的交通得到了很大的改进。伴随着我们加入WTO之后，我们整个中国经济就取得飞速的一个发展。

超长期特别国债和地方专项债不是替代关系

第一财经：业内一直讨论超长期特别国债比较多的一点，是可能它一定程度上可以代替地方专项债，你怎么来看这个问题？它跟地方专项债有什么区别？到底能不能起到代替的作用？

罗志恒：恐怕不能够完全的一个代替。因为国债、地方债他们之间之所以一个是中央一个地方，那就在于它们所办的这个事情是不一样的。地方政府专项债券，它的原意是让地方政府用专门的项目的收益来偿还的债券，所以叫地方政府专项债券。那么它纳入的是我们的政府性基金预算管理，是我们政府的第二本预算的管理。

而我们的特别国债它有可能纳入到一般公共预算第一本账，也有可能纳入到第二本账。比如说我们去年的特别国债，它就计入了赤字，让我们的赤字水平从3.0%到了3.8%的这样的一个水平。那么今年不纳入到赤字，它纳入到政府性基金预算管理。所以国债也好，还有我们的地方专项债券也好，它们的预算管理也是有些不太一样的。

第二就是我们刚刚所谈到的，地方政府专项债券是用于地方的项目，它的受益范围只是在这个地方政府。但是国债是用于什么？它是用于这种事关全局的、事关全国性的重大项目。让任何一个地方政府来实施，它是没有这种动力的。所以这是我们从原理的角度也可以看到，它们之间是跟它的受益范围是要去匹配的。

也就是说，区域内的地方政府债，然后没有收益的是地方政府一般债，有收益的地方政府专项债，跨区域的全国性的就是我们的特别国债这样的一个形式，所以从性质上它们之间是不能够去替代的。

第一财经：中央的加杠杆怎么来落实？

罗志恒：应该说中央加杠杆跟化解地方的债务之间并没有直接的这种关联，没有必然的这样的一个联系，它只是客观上为我们地方政府去化债提供了一个好的这样的环境。

当然也有几条渠道是可以帮助地方政府去还债的。第一，如果中央政府发的债加的杠杆转移支付，可能有一部分资金用于去化债，这是我们可以看到的；第二，就是当中央政府去加大杠杆，去搞一些基础的设施项目，拉动了经济的增长，地方政府的财力，随着经济的增长它也会增加。地方政府它再去拉动经济增长，承担这个职责的需求，也在这样的一个情况下有所下降，这就意味着地方政府的债务不需要举那么多，所以我们说它有两条渠道可以帮助地方政府能够化债。

短期主要是财政化债金融化债

中长期需稳定宏观税负水平减轻地方事权和支出责任

第一财经：加大存量隐性债务化解力度怎么解决？

罗志恒：怎么去化解债务的问题，我觉得还是分短期，还有中长期两个不同的维度。短期化债其实就是渡过我们流动性风险，到期了你得有资金能够兑付，市场能够稳定，这是我们所看到的一个情况。那么怎么去短期渡过这种流动性风险？我们可以看到的已经比较成熟的方案，财政化债金融化债。

那么财政化债就是统筹财政资源，提前去偿还一部分的债务。金融化债，地方政府去推动融资平台和我们的金融机构降息、展期，通过这种市场化的谈判的方式去实现周期拉长，利率的负担降低。

从中长期可能是需要做一系列的体制机制的改革，才能去化解我们的债务问题。比如说第一个稳定宏观税负水平，我们今年政府工作报告所提出的结构性减税降费，就是稳定宏观税负水平的一个方式。因为一般公共预算收入比上GDP的水平现在是17.2%，2023年的数据，不能再降。

第二就是我们要统筹我们的财政资源，加强四本预算之间的统筹，加强我们政府这种国有的资产和资源之间的统筹。第三，改革中央和地方的这种财政体制。上收一部分事权和支出责任到中央政府，这样的话就能够减轻地方政府的事权和支出责任。它不需要干那么多事了，自然而然它需要去举债的这种动力也就是更弱了。所以我觉得是比较关键的几个从长远的角度能看到的。

结构性减税降费聚焦科技创新和先进制造领域

政策应更具稳定性和持续性以增强企业信心和预期

第一财经：结构性减税降费的政策下，尤其是大家关注的是费这块，就是五险一金等等的，这些确实是一些民营企业的压力。接下来你有什么样的建议，在中央政策的要求下，哪些是可以去突破的？

罗志恒：首先我觉得减税降费这些年规模力度都特别大，有力地支持了我们经济扩大总需求，改善民生，稳定就业，促进科技创新，防范化解重大风险都起到了非常重要的一个作用。那么今年我们提出的结构性减税降费，也提得非常清楚，所谓的结构就是在于科技创新和先进制造，那么这跟我们发展新质生产力也是一脉相承的，这是我们可以看到的总体情况。

我觉得一方面是我们过去支持这些先进制造、科技创新可以进一步地延续。比如说研发费用的加计扣除，研发费用是100块钱，我可以让你抵扣175，抵扣200，这样的话你就少交所得税了，你的动力就更足了，我觉得这些政策是可以进一步的延续。再比如相关的增值税等等，我们也可以做出相应的调整。

第三，我们也要看到对于一个企业而言，更重要的它期待的是我们政策的稳定性和连续性，这样有利于形成这种稳定的预期。所以我觉得这些是我们未来可能要进一步进行优化和完善的一些地方。

我们这些年应该说也在不断地去规范这些收费的一些行为。那么现在我们可以看到，中央也出台了相关的一些文件，一定要纠正部分地区的一些不合理的行为，包括一些乱摊派的行为。现在这些我们从数据上看到，总体上也得到了一些改善，也就是我们的非税收入里边，现在的大头是我们国有资产和资源的转让，像费的那一部分的占比，现在应该说有了比较明显的好转。

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