自担任全国政协委员以来，“民生”始终是江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚最关心的内容。过去一年，周岚在多地开展调研，了解到老旧小区加装电梯、城市地下综合管廊建设成为民众的“急难愁盼”。今年全国两会，周岚再次怀揣民意、带着民声来到北京，为解决群众难题、保障群众利益发声，让“急难愁盼”变“满意答卷”。

积极呼应老龄化社会需求　出台既有住宅加装电梯司法解释

随着我国老龄化程度的日益加深，为老旧住宅楼房加装电梯也成为了急需解决的民生问题。目前各地将“老旧小区加装电梯”作为重要的民生实事，加大政策支持和推进力度，取得了一定的成效。

“即便如此，每年成功加装电梯的数量与广大人民群众的热切期盼相比，仍有很大差距。”周岚说。

周岚表示，“电梯加装难”的最大症结在于：不同楼层之间的居民意见不一、难以达成共识。调研发现，高楼层住户对加装电梯需求迫切，而低楼层住户则担心其住房的通风、采光、噪音、出行等受到影响，进而影响其房屋价值，普遍对加装电梯持反对意见。

“老旧住宅楼房加装电梯涉及不同居民间实际利益的矛盾纠纷，仅靠居民协商难以解决，迫切需要加强法治支撑保障。”在周岚看来，现有法律法规对既有住宅加装电梯的规定尚不够明确清晰，社会对加装电梯居民表决的适用条款和表决范围存在不同认识。具体而言，各地大多按照民法典第278条的规定，要求加装电梯应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。

“但仍有不少居民，对既有住宅加装电梯是否属于‘改建、重建建筑物及其附属设施’、是否适用民法典第278条规定存在疑问。”此外，“参与加装电梯表决的居民范围是限定在整个单元、整栋楼、还是整个小区，也有待进一步明晰。”在具体实践中，各地加装电梯居民表决范围不完全相同，三种情形都有施行，有待进一步明晰规范。

为进一步呼应老龄化社会日益增长的需求，周岚建议最高人民法院在进一步梳理总结加装电梯地方典型审判案例的基础上，出台相关司法解释，明确加装电梯项目适用的法律条文、居民表决范围、参与率同意率等具体规定，有针对性地破解各地加装电梯实践中的难点堵点，为加装电梯工作强化法律支撑，从而为积极应对人口老龄化提供有力法治保障。

健全城市地下综合管廊有偿使用制度　鼓励市场力量参与投资建设

“城市地下综合管廊虽然初期建设成本相对较高，但建成后就可以‘一劳永逸’，维修维护管线时不用反复开挖道路，也不会对百姓出行和生活造成影响，是解决‘马路拉链’顽疾的治本之策，也是中国城市基础设施现代化的重要体现。”说起建设城市地下综合管廊的重要意义，周岚如数家珍。

城市地下综合管廊是指建于地下用于容纳两种及以上工程管线的构筑物及附属设施，将电力、通信、燃气、供热、排水等各种市政管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，是保障城市“生命线”安全运行的重要基础设施。周岚认为，不仅要将城市地下综合管廊建设作为“十四五”期间城市管道更新改造的重要形式，还要加大城市地下综合管廊建设的推进力度和政策支持力度。

2015年，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部印发了《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》，明确“遵循使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的原则，要求建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度，形成合理收费机制，调动社会资本投入积极性。

周岚分析认为，上述指导意见确定的原则和要求，符合城市发展的需求和方向，但对实践的刚性约束不够。由于电力、通信等管线由国家相关部门和单位垂直管理，其建设改造方式、时间、投资和维护运行等都由行业条线决定。在城市政府层面，较难形成对等公平的协商机制，地方政府和管线单位在建设时机、投资时序和入廊收费等关键问题上较难达成共识，因此已建城市地下综合管廊的地区较为普遍地存在“入廊难”和“收费难”问题。由于没有明确的投入回报方式和预期，市场力量参与的积极性不高，制约了城市地下综合管廊的推进和推广。

针对这些问题，周岚建议，健全城市地下综合管廊有偿使用制度，国家层面要研究制定入廊收费保障机制和实施政策，增加刚性约束条款和激励支持内容。已建城市地下综合管廊沿线的所有管线“应进必进”、付费入廊。城市基础设施的数字化建设和改造提升同步规划、一并部署。严格相关管线建设改造的项目审批，对城市地下综合管廊沿线的未入廊管线，不再批准采用原方式的改造和维修。

鼓励市场力量参与投资建设。增加对入廊建设项目的税费减免等优惠政策，并积极推动和支持电力公司、通信公司等以投资入股等多元方式，与城市共建共享地下综合管廊的投资建设和运营管理。

周岚表示，通过进一步健全完善城市地下综合管廊有偿使用制度，有助于投资人形成清晰的投入回报分析和预期，激发市场和社会力量参与投资建设和运行管理的积极性。“这也是对中央加快城市管道更新改造要求的有力落实，对于推进新型城镇化、以‘新城建’对接‘新基建’起到关键支撑作用。”周岚说。

摘自　《中国建设报》　2022.03.08　记者　刘苏